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201907/03

欧盟对美政策调整的原因及趋向

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二战以来,欧美结成了紧密的盟友关系,美国为欧洲提供安全保护,欧洲国家则心甘情愿追随美国,在全球重大外交及安全问题上唯美国马首是瞻。欧洲之所以与美国立场一致,一方面是因为欧盟觉得有义务和盟友站在一起,另一方面则因为欧洲国家认为美国的全球外交和安全政策总体上符合欧洲利益。虽然欧美双方不时有一些政策上的分歧,但欧洲从未根本否定美国在全球的领导地位,也从未动摇对跨大西洋联盟的信念。然而随着特朗普政府上台以来对“美国优先”政策的推进,美国已不再是欧洲熟悉和信赖的那个美国,反而成为欧洲利益最大的践踏者和破坏者,其表现主要有以下几个方面。

一是无视欧洲安全上的重大关切。其中,最突出的例子是美国退出伊朗核协议。英、法、德和欧盟为避免引发中东战乱与核扩散,多年来积极做美国和伊朗的工作,最终在奥巴马政府时期达成了伊朗核协议。根据该协议,伊朗的核开发受到严格限制和核查,而作为交换,美国取消对伊朗的经济制裁。特朗普在2016年竞选总统时就提出如果当选总统将退出伊朗核协议,上台后便着手推动美国退出伊朗核协议。欧洲国家领导人(包括法国总统马克龙、德国总理默克尔)多次游说特朗普政府,希望美国不要退出伊朗核协议,但美国不为所动,坚持退出的同时恢复对伊朗的原有制裁。特朗普政府官员还公开威胁称,欧洲国家必须停止与伊朗的贸易往来,否则也将受到美国的制裁。2019年2月16日,美国副总统彭斯在出席慕尼黑安全会议时宣称,欧洲国家必须停止破坏美国对伊朗的制裁,并像美国一样退出伊朗核协议。在《中导条约》问题上,美国也不顾欧洲国家的劝说和反对,坚持退出,俄罗斯则在美国退出后也宣布退出。美俄如果展开新一轮军事竞赛,欧洲肯定会是最大的受害者。同样,在叙利亚和阿富汗问题上,美国也在积极寻求撤军。这都是欧洲不愿看到的。美国在几乎所有重大安全问题上进行决策时,都是首先从自身利益出发,并没有考虑到欧洲的安全关切,也就是说,欧洲盟友的安全利益在其眼里是无足轻重的。

二是以国家安全为由打击“欧洲制造”。欧美经济竞争和摩擦并非现在才有,过去双方曾多次爆发贸易战。但总体来看,欧美双方都没有质疑国际贸易规则,都能按照世界贸易组织的规则处理对外贸易问题,也基本上能做到服从该组织的裁决。然而,特朗普政府上台后公开质疑世界贸易组织的公正性,甚至威胁退出该组织,并滥用该组织关于国家安全的条款,对从欧洲进口到美国市场的钢铁产品征收25%的关税,对铝产品也征收10%的关税。特朗普政府还对进口汽车进行贸易调查,以确定美国汽车行业是否因此受到损害。2019年2月18日,美国商务部将调查报告提交白宫,特朗普政府原本应在90天内决定是否对进口汽车加征最高25%的关税,但因有关谈判正在进行而推迟半年再做决定。欧洲国家特别是德国开始惴惴不安,欧盟则威胁报复。汽车业是欧洲特别是德国的优势产业,是创造就业机会和利润的重要来源。因此,如果美国政府决定就进口汽车征收高关税,将对欧洲经济造成严重危害,这也是欧洲特别是德国紧张不安的原因所在。德国研究机构的报告显示,如果美国对进口汽车征收25%的关税,德国对美国汽车出口将减少50%,对世界其他主要市场的出口也将会受到严重影响。欧洲国家认为,作为美国的盟友,欧洲不可能对美国国家安全构成威胁,美国以国家安全为由打击欧洲制造,是赤裸裸的经济利己主义,将严重冲击欧美互信基础。

三是公开敌视欧盟和欧洲一体化。得益于美国政府的大力推动,欧洲一体化顺利启动,并且快速走上和解、整合之路。但随着欧洲一体化的深化和扩大,美国对欧盟和欧洲一体化的态度出现分化,一种观点认为欧盟通过一体化走上自主、强大之路,迟早会挑战美国在全球的霸权地位,如欧元启动时就曾引起美国警觉;另一种观点认为,欧盟强大后会是美国推进全球霸权的更好帮手。特朗普之前的美国总统从未对欧盟和欧洲一体化采取公开的敌视态度。然而,特朗普政府则认为欧盟对美国构成了不公平竞争,比如认为德国躲在贬值的欧元背后向美国大量出口汽车,损害了美国汽车业。如果没有欧元这一保护伞,德国就不可能如此占美国的便宜。因此,特朗普对欧盟和欧洲一体化充满敌意,公开声称愿意看到欧盟解体,并且只要是对欧盟不利的事,如英国“脱欧”、极右翼民粹主义的兴起等,特朗普就支持。特朗普还一度降低了欧盟驻美国代表团的外交规格。

欧盟面临的困难

在美国对欧盟极不友好甚至敌视的同时,欧盟自身也处于严重的困难时期。

一是英国“脱欧”的冲击。对欧盟而言,一个成员国脱离欧盟是前所未有的事情,因为这表明,欧洲一体化可以是双向的,除了前进,也可能倒退。自2016年6月英国全民公投决定脱离欧盟以来,英欧关系持续困扰欧盟。英国与欧盟的谈判进展艰难,特别是在爱尔兰与北爱尔兰的边界担保问题上争论较大。2018年11月25日,欧盟召开特别峰会,除英国外的27个成员国领导人一致表决通过了“脱欧”协议,即《退出协议》和《关于未来英欧关系的政治宣言》两份关键性文件。但2019年1月15日,英国议会下院投票否决了特雷莎·梅政府与欧盟达成的“脱欧”协议。目前,英国政府正寻求与欧盟重新谈判,试图修改关于爱尔兰与北爱尔兰边界的担保条款,但欧盟很难给予实质性让步,无协议“脱欧”的可能性不能排除。未来不论是“脱欧”还是通过第二次全民公投不“脱欧”,英国问题都将长期困扰欧盟。如果是无协议“脱欧”,英欧关系将遭受重创,英国经济及欧洲经济也将受到严重损害。如果是协议“脱欧”,英欧还要面临未来双边关系的长期谈判。如果英国举行第二次公投不“脱欧”,这样一个英国即使留在欧盟,也是一个长期的负面因素。

二是欧盟内部矛盾增大。首先是南北矛盾。债务危机期间,意大利、希腊等南欧国家遭受重创,被迫推行财政紧缩政策,大幅削减福利,民众利益严重受损,民意发生重大变化,导致民粹势力的兴起。2018年6月意大利民粹政府上台后,主张扩大公共支出、提高工资,以刺激经济增长,但德国、荷兰等北方国家要求欧盟对意大利采取强硬措施。值得注意的是,随着在欧元区改革问题上南北分歧的加大,荷兰、芬兰、波罗的海国家等8个北方国家组成所谓“坏天气联盟”(也称“新汉莎同盟”),强调欧盟各国要遵守财政纪律,控制财政赤字和公共债务,反对有转移支付性质的任何改革,实质上是公开反对法国总统马克龙设立欧元区预算、欧元区财政部长等的欧元区改革计划。其次是东西矛盾。波兰法律与公正党2015年上台后推行司法改革,如由议会决定国家司法委员会成员、由司法部长任命地方法院院长等,欧盟认为这“有悖于欧洲价值观和标准”,双方矛盾持续恶化。德、法等国也持续批评指责波兰。2018年9月24日,欧盟又在欧洲法院起诉波兰最高法院改革。针对匈牙利拒绝接收难民和打击非法移民的做法,2018年9月12日,欧洲议会经投票表决认定匈牙利“危及欧盟核心价值观”,决定对其启动制裁程序,这在欧盟历史上亦属首次。欧洲议会的人民党党团还计划将匈牙利执政党青年民主主义者联盟的欧洲议员驱离人民党党团。此外,德国倡议的难民摊派方案始终遭到捷克、匈牙利、波兰等国强烈反对,而德国为加速本国非法难民遣返而尝试与其他成员国签署遣返协议,也遭到中东欧多国抵制。